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　　2011年1月12日，媒體報(bào)道了這樣一起案件：河南省禹州市一農(nóng)民購(gòu)買兩輛大貨車，假造兩套軍車牌照營(yíng)運(yùn)，8個(gè)月里，免費(fèi)通行高速公路2361次，偷逃過(guò)路費(fèi)368萬(wàn)余元。1月10日，平頂山市中級(jí)人民法院一審以詐騙罪判處該農(nóng)民無(wú)期徒刑。此案一經(jīng)披露，輿論一片嘩然。

問(wèn)題不在該案的判決是對(duì)是錯(cuò)，而是該案所披露的這樣一個(gè)讓人咋舌的事實(shí)：

兩輛大貨車8個(gè)月的營(yíng)運(yùn)，竟會(huì)產(chǎn)生368萬(wàn)余元如此驚世駭俗的過(guò)路費(fèi)！而更讓人吃驚的是，即使偷逃了如此讓人震驚的過(guò)路費(fèi)，該農(nóng)民所獲得“暴利”才20萬(wàn)元，一時(shí)之間，我國(guó)收費(fèi)公路被推上了風(fēng)口浪尖。

被誤讀的收費(fèi)

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，目前，我國(guó)收費(fèi)公路總里程接近30萬(wàn)公里，收費(fèi)站點(diǎn)幾千個(gè)，年收費(fèi)額上千億元。依托公路收費(fèi)政策，利用各種融資方式，1984年至20 0 0年，我國(guó)共籌集公路建設(shè)資金6 7 0 0億元，占同期公路建設(shè)總投資的60％，目前已建成的高速公路的90％，一級(jí)公路的80％，二級(jí)公路的44％都是依靠公路收費(fèi)得以實(shí)施的。正是依靠這項(xiàng)政策籌得的巨額建設(shè)資金，使我國(guó)高等級(jí)公路迅猛發(fā)展，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)迅速改善，公路行業(yè)總體競(jìng)爭(zhēng)力極大提高，公路交通的各方面都發(fā)生了質(zhì)的飛躍。應(yīng)該說(shuō)，公路收費(fèi)政策對(duì)我國(guó)的公路建設(shè)是做出了巨大的貢獻(xiàn)。

但是，越來(lái)越多的針對(duì)收費(fèi)公路的一些負(fù)面的信息宣傳導(dǎo)致公眾對(duì)目前的公路收費(fèi)政策持越來(lái)越懷疑甚至是否定的態(tài)度。特別是近期，國(guó)家C P I指數(shù)直線升高，貨運(yùn)物流成本過(guò)高，社會(huì)各界普遍對(duì)公路收費(fèi)還貸政策提出質(zhì)疑。并且，相對(duì)全世界的4萬(wàn)公路收費(fèi)公路，我國(guó)的收費(fèi)公路比例顯然過(guò)高。

由于對(duì)公路建設(shè)的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，各地的公路建設(shè)大多以銀行貸款為主，導(dǎo)致的一個(gè)后果就是整個(gè)交通行業(yè)負(fù)債過(guò)重，僅山東省2005年的負(fù)債就高達(dá)340億元，每年的利息負(fù)擔(dān)沉重。而前幾年江蘇省公路收費(fèi)員月收入近萬(wàn)元等報(bào)道讓過(guò)高的公路收費(fèi)站運(yùn)營(yíng)成本成為公眾詬病的社會(huì)問(wèn)題。且不論這些報(bào)道是不是準(zhǔn)確，是不是個(gè)別地方的個(gè)別現(xiàn)象，但畸高的收費(fèi)站運(yùn)營(yíng)成本、收費(fèi)人員的工資福利待遇對(duì)交通行業(yè)本身也已經(jīng)成為一種沉重的負(fù)擔(dān)，所以，毋庸置疑的是目前的公路收費(fèi)還貸政策確實(shí)有其弊端的。

并非所有的收費(fèi)公路都賺錢

實(shí)行公路收費(fèi)政策的目的是為了償還公路建設(shè)貸款和保障公路事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展,因此公路收費(fèi)**大的目標(biāo)就是獲得盡可能高的收入。但收費(fèi)公路需要增加了大量的收費(fèi)設(shè)施和收費(fèi)人員,其建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本肯定要比免費(fèi)公路高很多，并且由于我國(guó)采用的大都為人工或半自動(dòng)的收費(fèi)方式，收費(fèi)員及管理人員隊(duì)伍龐大，人員的薪金支出和用于收費(fèi)業(yè)務(wù)本身的投資及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用就占了通行費(fèi)收入相當(dāng)大的比重，再加上公路建設(shè)貸款的利息支出，收費(fèi)公路贏利微薄甚至是入不敷出也就不奇怪了。

客觀地說(shuō)，造成公路收費(fèi)站贏利微薄的根本原因是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率太低，而**有效的解決途徑就是通過(guò)收費(fèi)公路的權(quán)益轉(zhuǎn)讓，盤活公路行業(yè)存量資產(chǎn)，這樣做的優(yōu)點(diǎn)有三。一是盤活存量資產(chǎn)，吸納民間資金，回籠資金還清貸款，減輕利息負(fù)擔(dān)。二是盤活公路資金，把資產(chǎn)變成資金，再把資金投向新的建設(shè)項(xiàng)目，形成良性循環(huán)。三是降低人員負(fù)擔(dān)，甩脫包袱，輕裝上陣，也能為國(guó)家的事業(yè)單位改革打好基礎(chǔ)。

對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的主要形式為將由國(guó)家（或交通事業(yè)單位）投資的，并已建成運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)公路，在運(yùn)營(yíng)期間將國(guó)家所享有的權(quán)益轉(zhuǎn)讓給國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織、法人等。20 04年11月1日開始實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三章第二十條對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益作了如下定義：

收費(fèi)公路的權(quán)益，包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)。其中，公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的核心內(nèi)容。

公路收費(fèi)權(quán)是依附在公路有形資產(chǎn)上的一種無(wú)形資產(chǎn)。根據(jù)《公路法》第六十五條的精神，公路的有形資產(chǎn)，不論由誰(shuí)投資，均屬國(guó)家所有。而作為無(wú)形資產(chǎn)的公路收費(fèi)權(quán)，它是投資者經(jīng)政府特許、有償取得并具有時(shí)效性的一種權(quán)利。

因此收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是在雙方約定在一定時(shí)期內(nèi)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓，而不是其所依附的公路有形資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。決定收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的依據(jù)，是在擁有這種權(quán)利的一定時(shí)期內(nèi)所形成的收益，而不是這種權(quán)利所依附的公路有形資產(chǎn)本身的價(jià)值。

因此，公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，與公路有形資產(chǎn)的價(jià)值是沒(méi)有關(guān)系的，也就是說(shuō)，一定時(shí)期的公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，與公路資產(chǎn)流失是沒(méi)有關(guān)系的。這里，我們做一個(gè)大膽的假象，根據(jù)目前公路養(yǎng)護(hù)部門普遍的資金短缺，合法合規(guī)地有償轉(zhuǎn)讓某條收費(fèi)公路一年或數(shù)年的收費(fèi)權(quán)，以盤活資金流量，這有何不可呢？

公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)重點(diǎn)就是如何正確評(píng)估和確定公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格問(wèn)題。對(duì)此**早作出規(guī)定的是一九九六年交通部頒布的九號(hào)令《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》，明確“采用收益現(xiàn)值法與重置成本法相結(jié)合的方法進(jìn)行”評(píng)估。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，及參照國(guó)際上對(duì)權(quán)利評(píng)估的通常做法，目前普遍認(rèn)為采用收益現(xiàn)值法評(píng)估公路收費(fèi)權(quán)能夠客觀公正地評(píng)估公路收費(fèi)權(quán)的價(jià)值，同時(shí)也得到了國(guó)有資產(chǎn)管理部門在核準(zhǔn)或報(bào)備時(shí)的認(rèn)可。

采用收益現(xiàn)值法評(píng)估收費(fèi)權(quán)利的價(jià)值，其重要的參數(shù)是：基年交通流量及以后的發(fā)展趨勢(shì)、轉(zhuǎn)讓的年限、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、折現(xiàn)率的水平及營(yíng)運(yùn)成本等等。

在這幾個(gè)參數(shù)中，基年交通流量轉(zhuǎn)讓年限、轉(zhuǎn)讓的年限、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，是可以根據(jù)資料計(jì)算，相對(duì)容易約定的，但對(duì)于交通流量發(fā)展的趨勢(shì)、折現(xiàn)率水平的確定和可能發(fā)生的營(yíng)運(yùn)成本，則由于缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)借鑒，未來(lái)預(yù)測(cè)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)且在預(yù)測(cè)過(guò)程中存在很多難以確定的因素，很難做到公正、客觀、經(jīng)濟(jì)，而這些需要通過(guò)預(yù)測(cè)而假設(shè)的參數(shù)，恰恰在轉(zhuǎn)讓價(jià)格上具有決定性的作用。

這也是由公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的特殊性、復(fù)雜性所決定的。公路資產(chǎn)的基本屬性，即公共性和公益性決定了公路收費(fèi)權(quán)具有雙重性和特殊性。而對(duì)公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的評(píng)估又涉及到時(shí)間跨度長(zhǎng)、不確定因素多等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此難以簡(jiǎn)單地套用對(duì)一般權(quán)利的評(píng)估方法評(píng)估公路收費(fèi)權(quán)。

另外收益現(xiàn)值法這種評(píng)估方法本身帶有很大的主觀性，采用這種方法對(duì)收費(fèi)公路的權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，對(duì)出、受讓雙方來(lái)說(shuō)，都潛在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

政府和交通主管部門不僅要慎重對(duì)待收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的事前審核和查備，更要加強(qiáng)事后的監(jiān)管，保證公路的公共性和公益性不受危害，但對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)度的干預(yù)，勢(shì)必增加了收費(fèi)公路成本和社會(huì)負(fù)擔(dān)，擾亂了收費(fèi)公路管理秩序，這也是需要把握好的一把雙刃劍。

《條例》之過(guò)？

從全國(guó)范圍看，由于缺乏相應(yīng)的收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓條例，已經(jīng)產(chǎn)生一系列不良的后果，不僅給進(jìn)一步貫徹落實(shí)《收費(fèi)條例》留下了很多后遺癥，也不斷引起經(jīng)濟(jì)糾紛。一般來(lái)說(shuō)此類案件會(huì)涉及到權(quán)益轉(zhuǎn)讓法人主體的合法性及轉(zhuǎn)讓程序的合規(guī)性，還牽涉到由于權(quán)益轉(zhuǎn)讓程序的混亂造成國(guó)有資產(chǎn)流失等重大問(wèn)題。

雖然《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》在第三章第二十一條、二十二條中，對(duì)收費(fèi)權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了一系列前置性的規(guī)定，如“轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限，但延長(zhǎng)的期限不得超過(guò)5年”、“轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)性公路權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)，不得延長(zhǎng)收費(fèi)期限”，但并不能滿足目前收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的形勢(shì)需要，制定規(guī)范收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓程序的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》的問(wèn)題已迫在眉睫，不容耽擱。這不僅要參考《公司法》《拍賣法》等使收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)主體符合市場(chǎng)化要求，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠在市場(chǎng)運(yùn)作下做到有序進(jìn)行，還要遵循《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》及《國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等一系列的法律法規(guī)，對(duì)公路收費(fèi)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓程序，必須報(bào)經(jīng)各級(jí)人民政府交通主管部門“審批，或?qū)徍?，或核?zhǔn)，或報(bào)備”等必要環(huán)節(jié)，確保轉(zhuǎn)讓程序合法、規(guī)范、有序。

對(duì)于各種收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓是活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，盤活公路行業(yè)資產(chǎn)的必然要求，也是規(guī)范資本市場(chǎng)，提高國(guó)有資金利用效率的有效手段，政府部門理應(yīng)予以支持，創(chuàng)造環(huán)境，搭建平臺(tái)，但重要的是盡快制定游戲規(guī)則，建立健全相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，使這一類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)走上規(guī)范、有序的軌道。

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